中國(guó)城市化目前存在的主要問題
??近年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程高速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，首次實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口超過農(nóng)村人口。對(duì)于這個(gè)方面的巨大成就應(yīng)該充分肯定，各個(gè)方面的總結(jié)分析也不能少。我想更多地談一下這種高速發(fā)展帶來(lái)的挑戰(zhàn)和問題，這是我們討論不多的，但卻是必須要正視的。中國(guó)近年來(lái)城市化的高速發(fā)展，既有其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需求，也有一些是由于扭曲的激勵(lì)機(jī)制所造成的。主要觀察到的問題有以下幾個(gè)方面：
??一是城市功能定位太高太全。
??目前一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象是全國(guó)很多城市的發(fā)展定位都很高，希望是國(guó)際、國(guó)內(nèi)或者區(qū)域的中心城市；想承擔(dān)的功能太齊全，希望成為經(jīng)濟(jì)中心、文化中心、金融中心等。這樣的結(jié)果是從城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人口規(guī)模等都在不斷升級(jí)提高，需要的投資也越來(lái)越多，國(guó)際上看到的“城市病”也越來(lái)越普遍。
??出現(xiàn)這種高定位攀比現(xiàn)象的原因在于越是高定位，越是功能全，往往就越能吸引各方的注意，就越能夠從上級(jí)或其他地方吸引到投資，從而形成了一種特定的攀高的激勵(lì)機(jī)制。如果說(shuō)國(guó)際上比較突出的“城市病”在一些國(guó)家的首都和特大城市出現(xiàn)，那么中國(guó)的特點(diǎn)就是“城市病”已經(jīng)蔓延到省會(huì)城市甚至二三線城市。這種定位高、功能全的城市建設(shè)往往投入巨大，但潛在的投資浪費(fèi)的風(fēng)險(xiǎn)也很大。畢竟一個(gè)國(guó)家不可能有那么多的金融中心或者是其他各種中心。
??二是地方政府推動(dòng)城市化心情太急。
??從各級(jí)政府提出的發(fā)展目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)速度看，中國(guó)城市化的進(jìn)程太快了，很多在其他國(guó)家需要10年、20年甚至半個(gè)世紀(jì)才能完成的建設(shè)，我們?cè)谝粋€(gè)4~5年任期之內(nèi)就必須完成，與國(guó)外形成了鮮明的對(duì)比。典型的例子就是哈佛大學(xué)近10年前在薩默斯擔(dān)任校長(zhǎng)期間啟動(dòng)的一個(gè)擴(kuò)展校園的計(jì)劃，要在查爾斯河的另一邊增建一些教學(xué)和研究樓群。相關(guān)計(jì)劃與當(dāng)?shù)匕傩?、校?nèi)教師學(xué)生經(jīng)過多輪溝通，甚至在學(xué)校辦公樓中單獨(dú)辟出一個(gè)展室，向感興趣的社會(huì)公眾解釋說(shuō)明新校園的方案。但這個(gè)計(jì)劃要經(jīng)過15~20年的過程才能完成。
??就在哈佛擴(kuò)建方案征求意見的同時(shí)，中國(guó)數(shù)以百計(jì)的大學(xué)已經(jīng)在幾年之間建成了一座座新的大學(xué)城或新校區(qū)。這種差別，一方面有我們作為后發(fā)國(guó)家爭(zhēng)分奪秒的干勁兒、有我們地方政府的各種創(chuàng)新，另外一個(gè)方面也有我們?nèi)纹谥频囊蛩?。各?jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都非常急迫，希望在自己的任期內(nèi)干出一番業(yè)績(jī)，為自己下一步的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。但城市化發(fā)展和城市建設(shè)的很多重要過程與我們干部任職的周期未必吻合。最近很多城市遭受極端氣候事件影響暴露出的城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題，就反映了我們“大干快上”的后遺癥。很多城市重大發(fā)展項(xiàng)目留下的后遺癥還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有暴露，因?yàn)楫?dāng)時(shí)主政的領(lǐng)導(dǎo)目前已經(jīng)成為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)了，大家當(dāng)然不愿意給領(lǐng)導(dǎo)臉上抹黑。這樣就形成了一個(gè)惡性循環(huán)。
??三是城市規(guī)劃及相關(guān)政策變化太快。
??與上面的問題相關(guān)的一個(gè)問題就是我們的官員變化太快，規(guī)劃變化太快，政策變化太快，工程項(xiàng)目執(zhí)行得更快。官員一變，發(fā)展思路和規(guī)劃就要跟著變，相應(yīng)的政策和執(zhí)行都要變。當(dāng)今中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境在不斷變化，城市規(guī)劃及相關(guān)政策的變化是理所當(dāng)然的。
??但是一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)也有其內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，人文社會(huì)環(huán)境也有其演變規(guī)律，一個(gè)好的城市規(guī)劃就是應(yīng)該在認(rèn)識(shí)到這些規(guī)律的基礎(chǔ)上對(duì)一個(gè)城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的勾勒。如果這種規(guī)劃可以兩三年就隨意更改，要不就是這種規(guī)劃根本沒有前瞻性，要不就是這種更改是違背城市發(fā)展規(guī)律的?，F(xiàn)在很多城市“千城一面”，奢華凌亂，就是這種快速變化的后果。
??中國(guó)城市發(fā)展的幾個(gè)核心要素：理念、制度、資源
??造成上面這些問題的根源在哪里？我想是否可以從城市發(fā)展的理念、制度和資源這三個(gè)核心要素來(lái)考慮。
??城市發(fā)展的首要因素是理念。
??目前城市化的觀念好像就是物理空間環(huán)境的變化，所以城市化的快速發(fā)展有一個(gè)因素就是把原來(lái)屬于鄉(xiāng)村的地域劃入城市空間地域。但是更嚴(yán)格地說(shuō)，這種城市化可能是不完全的城市化，甚至是空心的城市化。因?yàn)槌鞘谢暮诵膽?yīng)該是人的全面的現(xiàn)代化，包括人的思想觀念、價(jià)值追求、生活方式、知識(shí)結(jié)構(gòu)等現(xiàn)代化。
??現(xiàn)在全社會(huì)都關(guān)心的農(nóng)民工問題背后就是拿什么來(lái)衡量城市化。農(nóng)民工的出現(xiàn)是從上世紀(jì)80年代開始，他們活躍在城市生活中的各個(gè)方面，是我們生活的一部分，但他們跟我們生活在兩個(gè)世界。我們當(dāng)時(shí)覺得不習(xí)慣，現(xiàn)在已經(jīng)習(xí)以為常了。這就是目前這種不完全城市化的問題，把城市化看成是人的生活所在地的現(xiàn)代化，從這個(gè)意義上說(shuō)，成百上千萬(wàn)的農(nóng)民工兄弟姐妹生活在城市，已經(jīng)城市化了。但是他們并沒有享受到現(xiàn)代化的好處，他們離真正的城市化很遠(yuǎn)。
??還有很多與城市相關(guān)的理念問題，如可持續(xù)發(fā)展的理念在城市化過程中尤其重要。我們所要的現(xiàn)代化不僅是我們這一代人的現(xiàn)代化，而是未來(lái)可持續(xù)的現(xiàn)代化，不能我們這代人把所有的資源（包括土地）都消耗光了。所以我覺得城市化首先要考慮的是理念問題。
??其次是城市發(fā)展背后的制度要素。
??要想理解當(dāng)今中國(guó)城市發(fā)展的各種現(xiàn)象，核心是了解其背后的各種制度安排。例如，前面談到的中國(guó)城市發(fā)展定位太高太全，其背后的制度原因是我們當(dāng)前城市發(fā)展資源配置的制度安排不合理，越是定位高、定位全的城市，越有可能從中央或上一級(jí)的政府獲取更多的發(fā)展資源或重大項(xiàng)目，越有可能形成正反饋循環(huán)，在激烈的城市發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展。
??因此，要想改變觀念，做到資源配置的科學(xué)化，非常重要的一點(diǎn)就是建立城市發(fā)展科學(xué)化與民主化的制度安排，當(dāng)今媒體上經(jīng)常談到財(cái)政透明與公共治理、公共決策、協(xié)商民主、反腐倡廉、廉潔城市、群眾公議制度、社會(huì)治理創(chuàng)新方面，都是制度建設(shè)的內(nèi)容，都需要深入探討。如果沒有這樣的制度保障，我們所提倡的各種先進(jìn)理念是很難落實(shí)的。
??還有就是城市化涉及到的資源。
??目前大家關(guān)心的是資源配置的科學(xué)化問題，包括城市空間資源利用的科學(xué)化，城市規(guī)劃的變革，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市管理的創(chuàng)新等。核心問題是各種資源怎么能夠非常好地利用起來(lái)，這里有很多方面的問題值得探討。我們過去過于注重一個(gè)城市的有形資源的利用，其實(shí)城市無(wú)形資源，如文化資源等也是非常重要的。美國(guó)匹茲堡市的轉(zhuǎn)型升級(jí)中文化社會(huì)資本起了非常關(guān)鍵的作用。
??國(guó)外城市發(fā)展的比較 以美國(guó)中小城市為例
??我從1991年博士畢業(yè)開始從事教學(xué)和研究工作，20多年走過全世界50多個(gè)國(guó)家、上百個(gè)城市，除了一些自然或歷史名城外，真正有特色、讓人印象深的并不多。但2007~2008年，我在哈佛訪問期間受到邀請(qǐng)走過的幾個(gè)美國(guó)的中小城市，反倒給我留下了很深的印象。
??第一個(gè)城市是加州圣塔芭芭拉市。這是一個(gè)很漂亮的小城，加州大學(xué)圣塔芭芭拉分校就在這個(gè)小城中。這個(gè)城市最大的特點(diǎn)就是非常恬靜自然。圣塔芭芭拉市的機(jī)場(chǎng)是非常樸實(shí)簡(jiǎn)單的建筑，很多人猜不出這是機(jī)場(chǎng)。反觀國(guó)內(nèi)，不管城市大小，只要有機(jī)場(chǎng)，一定都是宏偉高大的建筑，造成不少浪費(fèi)。圣塔芭芭拉所反映的和諧求實(shí)的心態(tài)是城市化過程非常需要的。
??第二個(gè)城市是美國(guó)中西部一個(gè)叫堪薩斯的城市。一個(gè)小小的賀卡，被賣到全球去，每年銷售額幾十億美元，但其總部卻在美國(guó)名不見經(jīng)傳的一個(gè)中西部城市，這是很不容易的。這種賀卡需要各種文化的積淀，也需要時(shí)尚，這在大城市比較容易，在中西部的中小城市就很難了。但是他們做到了，依靠的是什么？就是追求卓越的精神、精益求精的精神，把賀卡當(dāng)成全世界最重要的東西去設(shè)計(jì)去制造。這個(gè)公司的精神實(shí)際上是這個(gè)城市文化的一個(gè)縮影。堪薩斯市還有不少公司都是這種追求卓越、精益求精文化的受益者，包括著名的生產(chǎn)GPS裝置的Garmin International公司。相比之下，我們國(guó)內(nèi)的很多中西部城市總覺得沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)會(huì)，但跟美國(guó)中西部這個(gè)小城市相比就應(yīng)該感到慚愧。
??第三個(gè)城市就是美國(guó)南卡羅來(lái)納州的查爾斯城。這個(gè)城市是《飄》這部小說(shuō)女主人公郝思嘉的故鄉(xiāng)。2008年，我應(yīng)邀去查爾斯城參加美國(guó)智庫(kù)布魯金斯學(xué)會(huì)的理事會(huì)，被這個(gè)美國(guó)南部的小城給迷住了。小城古樸安靜，風(fēng)光秀麗，很多殖民地時(shí)代的房屋建筑仍然保留完好，有很多早年美國(guó)發(fā)展的歷史遺跡。但給我印象更深的還是這個(gè)城市的市長(zhǎng)，Joseph Riley。他從1975年當(dāng)選市長(zhǎng)之后，到現(xiàn)在已經(jīng)連選連任10屆了，是美國(guó)城市管理界的“常青樹”。他一生的追求，就是要把這個(gè)城市的歷史文化發(fā)揚(yáng)光大，把古建筑保護(hù)好、恢復(fù)好，給當(dāng)?shù)匕傩赵旄！２剪斀鹚箤W(xué)會(huì)理事會(huì)期間，他被邀請(qǐng)作為午餐嘉賓介紹查爾斯城，Riley市長(zhǎng)放著PPT，操著軟綿綿的南方口音，津津樂道，一下子就講了一個(gè)多小時(shí)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過預(yù)訂時(shí)間，主持人不得不從中打斷。第二天，南卡的州長(zhǎng)來(lái)問我對(duì)查爾斯城的印象，我提起了Riley市長(zhǎng)的講座，州長(zhǎng)馬上就問，他講完了嗎？我們馬上就會(huì)心地笑起來(lái)。在Riley市長(zhǎng)講不完的PPT背后是他對(duì)這個(gè)城市真摯的感情和保護(hù)這個(gè)城市風(fēng)貌的那種持之以恒的追求。而這種感情和追求也正是最值得今天中國(guó)城市管理者所學(xué)習(xí)的。
??第四個(gè)城市就是美國(guó)賓夕法尼亞州的匹茲堡市。我在上世紀(jì)80年代后期在這里的卡內(nèi)基梅隆大學(xué)讀博士，對(duì)這個(gè)城市有一些感性的認(rèn)識(shí)，但直到今年6月隨中國(guó)工程院代表團(tuán)參加中國(guó)特色城市化研究調(diào)研，才對(duì)這個(gè)城市的歷史變遷和這種變遷的原動(dòng)力真正有所了解。這種原動(dòng)力就是不斷創(chuàng)新的精神。
??匹茲堡市的發(fā)展過程經(jīng)歷了不同尋常的變革，它從一開始作為資源型的產(chǎn)煤城市，到后來(lái)成為鋼鐵制造中心，到現(xiàn)在是以信息和醫(yī)療服務(wù)業(yè)為代表的高科技產(chǎn)業(yè)的中心，中間經(jīng)歷過巨大的變化。其中包括上世紀(jì)70年代由于煉鋼技術(shù)變革的沖擊，鋼鐵工業(yè)在短短幾年內(nèi)垮下來(lái)的慘痛經(jīng)歷。十幾萬(wàn)鋼鐵工人失業(yè)，背井離鄉(xiāng)，整個(gè)城市的房地產(chǎn)業(yè)至今尚未恢復(fù)。
??盡管其支柱產(chǎn)業(yè)受到沉重打擊，這個(gè)城市的創(chuàng)新精神沒有改變，從而使得其能夠不斷改革，不斷創(chuàng)新。正是在這種不屈不撓的創(chuàng)新精神的支撐下，匹茲堡努力發(fā)揮研究型大學(xué)的作用，突出城市文化和社會(huì)資本的功能，通過政府、企業(yè)和社會(huì)的共同努力實(shí)現(xiàn)了城市的轉(zhuǎn)型與復(fù)興，使其成為全世界老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)、煥發(fā)青春、發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的典范。上個(gè)世紀(jì)美國(guó)鋼鐵工業(yè)鼎盛時(shí)期，美鋼聯(lián)的總部大樓是匹茲堡市中心最高的建筑之一?，F(xiàn)在這個(gè)大樓上的幾個(gè)字母是UPMC，是匹茲堡大學(xué)醫(yī)學(xué)中心的縮寫（University of Pittsburgh Medical Center）。從鋼鐵公司總部到醫(yī)學(xué)研究中心變化背后所反映的是一種與時(shí)俱進(jìn)的變革。這種轉(zhuǎn)變的背后就是勇于創(chuàng)新的精神。
??如何推動(dòng)中國(guó)特色的城市化
??第一是舍得放，也就是能夠割舍，敢于放棄。
??我們每個(gè)城市什么都想做，最后一看什么也沒做好，還不如集中一點(diǎn)，發(fā)掘這個(gè)城市自己的優(yōu)勢(shì)，長(zhǎng)期做下去，可以真正成為一個(gè)有特色的城市。其實(shí)大家仔細(xì)想想，我們走過的很多地方，真正給你留下深刻印象的，可能就是那個(gè)城市幾十年、上百年甚至上千年在某一個(gè)方面所形成的特色。所以，我們的城市規(guī)劃在戰(zhàn)略定位和規(guī)劃上敢不敢創(chuàng)新、敢不敢有所放棄？現(xiàn)在很多城市講發(fā)展戰(zhàn)略，其實(shí)所謂戰(zhàn)略就是要有所舍棄。
??第二就是慢一點(diǎn)。
??劍橋前幾年迎來(lái)了800周年校慶，我正好到那里去開一個(gè)會(huì)，看他們好像也沒有搞什么特別盛大的紀(jì)念活動(dòng)，但在街上掛了很多小旗，這面小旗上是牛頓的手稿，那面小旗上是DNA的標(biāo)志，還有的小旗是著名樂曲的譜子等。對(duì)于劍橋來(lái)說(shuō)這些就夠了。劍橋大學(xué)800年有很多東西流行了又過去了，最后積淀下來(lái)的就是這些傳世之作，這些人類文明的瑰寶有一件就足以讓人傲立于世，更何況有這么多，讓人真正感覺到這個(gè)大學(xué)對(duì)人類文明的貢獻(xiàn)和地位。
??城市跟大學(xué)一樣，具有足夠的包容性，能夠容納各種的時(shí)尚和流行。但是城市又是篩子，那些禁不起風(fēng)吹雨打的，耐不住改朝換代的，都逐漸被淘汰掉了。而那些經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)的，過得了不同朝代的火眼金睛的就隨時(shí)間沉淀下來(lái)，成為城市寶貴的財(cái)富。這個(gè)篩選積淀的過程需要時(shí)間，不能太快。所以我想，有些東西還是稍微慢一點(diǎn)。矛盾的暴露需要時(shí)間，人們的品位形成需要時(shí)間，問題的解決也需要時(shí)間。
??第三是可持續(xù)。
??我們講生態(tài)資源的可持續(xù)講得多，落實(shí)的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。中國(guó)城市的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境惡化已經(jīng)不僅僅是大城市的事情，也開始蔓延到很多中小城市。這種生存環(huán)境的惡化給我們?cè)斐傻膿p失以及給我們后代所帶來(lái)的負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)遠(yuǎn)要超過我們目前的任何估算。如果中國(guó)的城市發(fā)展再不把可持續(xù)發(fā)展放在更加重要的位置，高速的城市化可能會(huì)給中國(guó)帶來(lái)環(huán)境和生態(tài)的更大挑戰(zhàn)。
??同時(shí)，制度建設(shè)中的可持續(xù)性也非常關(guān)鍵。例如，我們對(duì)公共財(cái)政體系的建設(shè)關(guān)注不夠，沒有一個(gè)健全的公共財(cái)政體系，很多地方的城市化就很難持續(xù)下去。有很多地方政府有各種創(chuàng)新，但只有跟百姓的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益相一致，這種制度創(chuàng)新才可以持續(xù)下去，否則也將是曇花一現(xiàn)。研究公共管理的都知道，中國(guó)現(xiàn)在地方政府創(chuàng)新的做法很多，但十年二十年之后能留下來(lái)的不多，究其原因，很多所謂的創(chuàng)新都是不可持續(xù)的。
??根據(jù)各種推算，中國(guó)在未來(lái)的幾十年中還會(huì)有幾億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口。如何在這個(gè)過程中抓住理念、制度和資源這3個(gè)核心要素，按照舍得放、慢一點(diǎn)、可持續(xù)的思路，總結(jié)和借鑒國(guó)內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，確保中國(guó)城鎮(zhèn)化的過程在“人的現(xiàn)代化”的健康道路上發(fā)展，這既是我們這一代人面臨的歷史性命題，也是中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。
來(lái)源：中國(guó)建設(shè)報(bào)
